Abstimmung über den ESM - Zusammenfassung der problematischen Punkte

BETR.: ABSTIMMUNG ÜBER DEN ESM - ZUSAMMENFASSUNG DER PROBLEMATISCHEN PUNKTE

Von Frank Schäffler
26.06.2012

Brief an den Fraktionsvorsitzenden Rainer Brüderle und die FDP-Bundestagsfraktion

Sehr geehrter Herr Fraktionsvorsitzender, lieber Rainer,
liebe Kolleginnen und Kollegen,

am Freitag werden ESM und Fiskalpakt beraten. Ich bleibe bei meiner festen Überzeugung, dass dies – für unsere FDP und für unser Europa – ein schwerer Fehler ist, aus folgenden Gründen:

I. Vertrag über die Einrichtung eines Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESMV) [PDF]

1. Unzulängliche Information in der Vergangenheit

Die Regierung hat sich nicht an die ausdrücklichen Vorgaben gehalten, die wir ihr in Drs. 17/4880 [PDF] gemacht haben. In dieser „Einvernehmensherstellung“ fordern wir die Bundesregierung auf, „die Verhandlungen über die Ausgestaltung des ESM nach den folgenden Maßgaben zu führen und den Deutschen Bundestag frühestmöglich, fortlaufend und umfassend über diese Arbeiten zu unterrichten.“ Dies ist nicht erfolgt und deshalb ist es notwendig, die Entscheidung zu verschieben.

2. Informationsgrundlage immer noch nicht gegeben

Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorgehensweise der Bundesregierung als rechtswidrig bezeichnet, den Bundestag kleckerweise und unvollständig, nach eigenem Belieben unter Nichtbeachtung der Bedeutung des Parlaments in einer Demokratie zu informieren. Dennoch setzt die Regierung dieses Fehlverhalten beim ESM fort. Mindestens seit Ende Mai hat sie konkrete Entwürfe für die Richtlinien des ESM zurückgehalten. Erst nach dem Urteil in der letzten Woche hat sie dem Haushaltsausschuss diese Richtlinien in englischer Sprache übergeben. Den Bundestag als Ganzes hat sie nicht informiert. Nach § 4 EUZBBG muss die Bundesregierung jedoch den Bundestag „umfassend, zum frühestmöglichen Zeitpunkt, fortlaufend und in der Regel schriftlich“ unterrichten. Die Unterrichtung des Haushaltsausschusses genügt nicht. Schon deshalb kommt eine Beschlussfassung zum ESM nicht in Frage. Es ist ungenügend, wenn das Bundesverfassungsgericht uns Rechte einräumt, auf deren Geltendmachung wir bereitwillig verzichten. Wir entscheiden auf unvollständiger Informationsgrundlage.

3. ESMV [PDF] widerspricht den Vorgaben des Bundestags

Auch die weiteren, inhaltlichen Vorgaben der „Einvernehmensherstellung“ hat die Regierung missachtet. Wir hatten die Regierung in drs. 17/4880 [PDF] erstens aufgefordert, eine Beteiligung privater Gläubiger in allen Phasen der Restrukturierung auszuhandeln. Wir haben zweitens Restrukturierungsregeln für die Staaten der Eurozone gefordert. Wir haben drittens Schuldenaufkaufprogramme ausgeschlossen. Wir haben viertens beschlossen, dass der ESM sämtliche Maßnahmen nur einstimmig ausführen darf. Keine einzige dieser vier entscheidenden Forderungen ist im vorliegenden Vertrag erhalten geblieben. Es ist das Gegenteil verhandelt worden! Bei der Vielzahl von Verstößen gegen unsere Vorgaben liegt es nahe, dass es nicht an der Verhandlungsstärke der anderen Mitgliedstaaten lag, dass die Regierung dies nicht wie von uns gewünscht umgesetzt hat. Es drängt sich vielmehr auf, dass die Regierung sich nicht um unsere Vorgaben geschert hat. In der Rückschau erweist sich die Bezeichnung der Drucksache als „Einvernehmensherstellung von Bundestag und Bundesregierung“ [PDF] als ganz schlechter Witz.

4. ESM dient der Vermeidung von Staatsbankrotten, nicht der Stabilität des Euro

Die Idee der Rettungsschirmpolitik war ursprünglich, dass sie Gefährdungen für die Euro-Zone vermeiden soll. Daher haben wir der Regierung aufgetragen, dass der neue Mechanismus nur im äußersten Fall aktiviert werden darf (Drs. 17/4880) [PDF], 

„wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität der Eurozone als Ganzes zu wahren (Ultima Ratio). Dies schließt ein Tätigwerden des ESM außerhalb von Notfallsituationen für die Eurozone als Ganzes aus.“

Der ESM geht über diese Vorgabe hinaus. Denn er darf nach Art. 3¹ ESMV [PDF] nicht nur tätig werden, wenn „dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt“ erforderlich ist, sondern auch wenn es für die Finanzstabilität

„seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist.“

Der ESM soll daher nicht nur bei Gefährdung der Stabilität der Eurozone agieren dürfen, sondern zusätzlich auch dann, wenn zwar die Mitgliedstaaten, aber jedenfalls nicht die Eurozone als Ganzes in Gefahr ist. Anders als die EFSF darf der ESM daher auch dann agieren, wenn nicht die Eurozone als Ganzes, sondern auch die Finanzstabilität seiner Mitgliedsländer gefährdet ist. Daher weicht der ESMV [PDF] von den Vorgaben der „Einvernehmensherstellung“ ab. Diese sieht nicht vor, dass ein Mechanismus geschaffen wird, der die Finanzstabilität der Mitgliedstaaten bezweckt.Damit haben wir die Ultima Ratio-Bedingung aufgegeben. Wir befinden uns auf dem Weg in eine Eurozone, in der nicht bloß der Euro als solcher geschützt wird. Geschützt wird nun vielmehr jeder einzelne Mitgliedstaat vor Insolvenz.

5. Endstation: gemeinschaftliche Haftung

Eine europäische Wirtschaftsverfassung, in der jeder Staat der Eurozone vor Insolvenz geschützt ist, führt auf direktem Wege in die gemeinschaftliche und gesamtschuldnerische Haftung aller Eurostaaten für nationale Schulden. Wenn Staatsinsolvenzen ausgeschlossen sind, dann folgt daraus eine zwangsläufige Haftungsübernahme für fremde Schulden. Es gibt keine andere logische Möglichkeit. Unser Widerstand gegen Eurobonds, den Schuldentilgungsfonds oder die Bankenunion bleibt daher symbolischer Natur und wird sich nicht halten lassen.

6. Rettungsschirme sind Ansteckungsmechanismen

Die Institutionalisierung der Hilfen mittels der „Rettungsschirme“ potenziert das bereits vorhandene und sichtbare Risiko. Die „Rettungsschirme“ dienen nicht der Stabilität, sondern wirken wie Ansteckungsmechanismen. Es ist moralisch und wirtschaftlich falsch, Staaten vor dem Bankrott zu retten. Hätte man Griechenland wie Island im Jahr 2012 die eigenständige Schuldenabwicklung erlaubt, dann hätte es wie Island einen Ausweg aus der Krise finden können. Weder wären die Hilfen für Irland noch die für Portugal notwendig gewesen. Inzwischen hat sich Island erholt, weil es seine Banken bankrott gehen ließ. In der Eurozone sind wir den anderen Weg gegangen und die Krise hat sich verfestigt. Spanien und Zypern haben Anträge auf Schuldenübernahmen gestellt bzw. angekündigt.

7. Beispiel Zypern

Sichtbares Beispiel der falschen Politik ist Zypern. Sein Antrag liegt auf dem Tisch, obwohl nichts abwegiger ist als die Aufnahme von Zypern unter den Rettungsschirm. Zyperns Banken sind nicht lebenswichtig für den Euro oder die Stabilität der Eurozone. Die Insolvenz der größten zypriotischen Bank ist eine völlig normale Insolvenz einer vergleichsweise kleinen Bank. Sie muss nicht gerettet werden. Sobald diese Bank in die Insolvenz geschickt wird, verschwindet das zypriotische Schuldenproblem. Dieses existiert nur unter der Annahme, dass die Bankschulden automatisch zu Staatsschulden werden.
Der Antrag Zyperns muss nach den Regeln der EFSF abschlägig beschieden werden. Denn nach den Regeln der EFSF sind Hilfen nur zulässig, wenn sie die Stabilität der Eurozone als Ganzes dienen. Doch die Insolvenz des Inselstaats Zypern oder seiner Banken berührt das Schicksal der Eurozone nicht. Er ist abschlägig zu bescheiden.

8. ESM verstößt gegen Europäisches Recht

Da der ESM anders als die EFSF auch agieren darf, wenn nicht die Eurozone als Ganzes, sondern auch wenn die Finanzstabilität ihrer Mitgliedsländer gefährdet ist, verstößt der ESMV gegen Art. 136² AEUV [PDF] n.F. Denn auch der neue Art. 136 Abs. 3 AEUV adressiert nur die Stabilität der Eurozone als Ganzes, nicht aber die eigenständige Finanzstabilität der Mitgliedstaaten. Daher gilt: Solange die Europäischen Verträge nicht geändert sind, verstößt der ESM als permanenter Rettungsschirm gegen die Nichtbeistandsklausel in Art. 125³ AEUV und damit gegen die Europäischen Verträge. Nachdem die Änderung von Art. 136 AEUV in Kraft ist, verstößt er gegen die Europäischen Verträge, weil er Hilfen für einzelne Mitgliedstaaten erlaubt, auch wenn die Eurozone als Ganzes nicht gefährdet ist.

9. ESM darf Marktoperationen aller Art durchführen

Der ESM darf entgegen unserer Vorgaben Staatsanleihen am Sekundärmarkt kaufen. Doch dabei bleibt es nicht. Die Sekundärmarkt-Unterstützungsfazilität des ESM wird in Art. 18 ESMV geregelt. Eine genaue Lektüre bringt zum Vorschein, dass der ESM „Sekundärmarktoperationen in Bezug auf die Anleihen eines ESM¬-Mitglieds“ durchführen kann. Marktgeschäfte in „Bezug auf Anleihen“ umfassen eine enorme Zahl von Operationen über bloße ‚Marktgeschäfte mit Anleihen‘ hinaus. Der ESM wird also nicht nur Anleihen kaufen dürfen, sondern auch ungedeckte Leerverkäufe durchführen, sowie Credit Default Swaps und alle anderen Arten von Hebelprodukten kaufen dürfen, die Auswirkungen auf den Zins oder Kurs von Staatsanleihen haben. Er wird den Markt mit seiner ganzen Marktmacht und allen finanziellen Mitteln manipulieren dürfen und das macht ihn zu nichts anderem als einem gewaltigen Hedgefonds. Der ESM kann diese Mittel gehebelt einsetzen und setzt deswegen sein Haftkapital und somit auch deutsche Haushaltsmittel einem größeren Risiko aus.

10. ESM ist unreguliert, intransparent und mit unbeschränkter Marktmacht ausgestattet

Während Banken und andere Anlagevehikel staatlich reguliert und beaufsichtigt werden, bleibt der ESM von Regulierung und Aufsicht verschont. Nach dem bisher vorliegenden Entwurf zur Parlamentsbeteiligung gibt es zwar ein Mitspracherecht des Bundestags bei einigen Entscheidungen des ESM, aber kein Einsichtsrecht in die Ergebnisse von externen und internen Prüfungen des ESM. Es stellt sich daher die Frage, wie kontrolliert wird, welche Operationen mit welchem Ergebnis der ESM am Markt getätigt hat, um Markt und Preise von Staatsanleihen zu manipulieren. Während wir es uns zur Aufgabe gemacht haben, jeden Spieler an den Finanzmärkten einer scharfen Regulierung zu unterziehen, bleibt der ESM unreguliert, Art. 32 Abs. 9 ESMV. Das Finanzgebaren der deutschen öffentlich-rechtlichen Institutionen kennen wir zu Genüge aus dem Schicksal von WestLB und SachsenLB. Es bleibt unbeantwortet, wie die Aufsicht über den mit Fremdgeldern spekulierenden ESM vollzogen und mit Fehlverhalten umgegangen werden soll.

11. ESM führt zu gemeinschaftlicher Haftung

Wir richten daher einen Hedgefonds ein, der mit hohem Risiko agiert, und für den wir keine Struktur zur Wirtschaftsprüfung einrichten. Er finanziert sich über die Aufnahme von Schulden, für die wir gemeinschaftlich mit allen anderen Mitgliedstaaten des ESM haften. Diese Anleihen des ESM unterscheiden sich in nichts von Eurobonds. Dadurch steigt das Risiko für einen Kapitalabruf und das Risiko der finanziellen Inanspruchnahme Deutschlands.

12. Keine Deckelung des deutschen Haftungsvolumens

Wie Sie einem anderen Briefwechsel entnehmen konnten, bin ich mit Vizepräsident des Deutschen Bundestages a.D. Dr. Dr. h.c Burkhard Hirsch der Auffassung, dass es keine Deckelung des deutschen Haftungsumfangs auf 190 Milliarden Euro gibt. Der ESM darf seine Anteile zu einem höheren Ausgabekurs als zum Nominalwert herausgeben. Die Haftung hängt am Ausgabepreis der Anteile, nicht am Nominalwert, so dass sich die deutsche Haftung nach dem Vertrag auch auf ein etwaiges Aufgeld erstreckt. Die Aufgeld-Problematik ist weiterhin nicht adressiert.

13. Zugang zur EZB

Nach Art. 21 ESMV kann der ESM an den Kapitalmärkten und bei jeder anderen Institution Kapital aufnehmen. Die Kreditaufnahme bei der EZB ist nicht explizit ausgeschlossen und kann durch die Gremien des ESM im Zusammenspiel mit der EZB bewirkt werden. Die Banklizenz ist bereits im ESMV angelegt.

14. Streitbeilegungsregeln hebeln Vetorecht aus

Streitigkeiten um die Auslegung des Vertrages werden erst im Direktorium, dann unter Aussetzung der Stimmrechte der Betroffenen, schließlich vom EuGH entschieden (Art. 37). Bei allen wichtigen Auslegungsfragen des Vertrages hat Deutschland kein Vetorecht, da die Letztentscheidungsmacht beim EuGH liegt. Wenn der EuGH rechtskräftig zum Schluss kommt, dass der ESM eine Forderung gegen Deutschland besitzt, dann hilft kein Parlamentsvorbehalt, keine begrenzte Haushaltsvorsorge und keine Sperrminorität bei den Stimmrechten (siehe Anlage, Schäffler/Hirsch, Welt vom 26.06.2012). Diese gerichtlich festgestellte völkerrechtliche Verpflichtung muss erfüllt werden.

15. Organe des ESM arbeiten ohne klare Haftungsregeln

Die Gremien des ESM arbeiten in heimlicher Eigenständigkeit. Gleichwohl ist völlig unklar, in welcher Weise seine Organmitglieder zivil- und strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden können. Gewaltenteilung lebt von der gegenseitigen Kontrolle der Gewalten. Im Normalgang schreibt die Legislative die Regeln vor, die Exekutive führt sie aus und die Judikative prüft, ob sich die Exekutive an die legislativen Vorgaben gehalten hat. Eine rechtliche Verantwortung der Arbeit der Organe im ESM ist nicht gegeben, da der Vertrag hier eine Immunität verspricht, die zum Ausfall von Haftung führt. Es verwundert außerordentlich, dass hier niemand Nachbesserungsbedarf sieht.

16. Beitrittsregelungen des ESM führen zum Verlust des Veto

Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union ist auf eine Mitgliedschaft in der Euro-Zone ausgelegt. Grundsätzlich wird jeder Mitgliedstaat der EU Mitglied des ESM. Einen Parlamentsvorbehalt für die Aufnahme weiterer Mitglieder nach Art. 44 ESMV gibt es nach dem ESMFinG nicht. Durch die Aufnahme weiterer Mitglieder in den ESM sinkt daher ohne weitere Beteiligung des Bundestags die wirtschaftliche Bedeutung der Bundesrepublik und somit auch das sich nach Kapitalanteilen berechnende Stimmgewicht. Bestimmungsgemäß wird der deutsche Kapitalanteil demnach unter die Grenze von 20 Prozent rutschen, in etwa dem deutschen Stimmgewicht bei der EZB von rund 19 Prozent. Damit verliert Deutschland seine Vetomacht in den Gremien des ESM. Wenn wir uns an den Vertrag halten, verlieren wir automatisch die Kontrolle über unser Königsrecht. Das verletzt die haushaltspolitische Gesamtverantwortung.

II. Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (Fiskalpakt)

1. Gerichte untauglich zur Rechtsdurchsetzung von Haushaltsregeln

Der Fiskalpakt wird nicht gegen Haushaltsdefizite helfen, denn er lässt Ausnahmen zu für Sondersituationen. Wie wir aus Deutschland wissen, sind Gerichte ungeeignet solche Sondersituationen zu überprüfen. Sie überlassen dies der Exekutive, indem sie ihr einen nicht justiziablen Beurteilungsspielraum einräumen. Deshalb sind mehrfach Klagen gegen eine erhöhte Schuldenaufnahme des Bundes gescheitert. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bund die Einschätzungsprärogative überlassen, wann eine „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ nach der alten Schuldenregel vorliegt. Bei Verstößen gegen den Fiskalpakt kommt es ebenso auf eine Einschätzung der volkswirtschaftlichen Situation an, die der EuGH nicht vornehmen wird.

2. Fragliche Wirksamkeit wegen Konflikts mir Europäischen Verträgen

Es ist völlig unklar, ob der Fiskalpakt überhaupt Anwendung finden wird, da er die Vorgaben der Europäischen Verträge verschärft und unklar ist, in welchem Verhältnis sie stehen. Stellt das Gericht einen Vorrang der Europäischen Verträge fest, ist der Fiskalpakt unbeachtlich.

3. Zahnloser Tiger wie der Stabilitäts- und Wachstumspakt

Es wird auch nicht zu einer Klage gegen den Fiskalpakt verletzende Länder kommen. Nach der jetzt getroffenen Regelung darf nur das „Trio“ Klage erheben. Das Trio besteht aus dem Land, das den Ratsvorsitz inne hat, dem Land, das den Ratsvorsitz zuletzt inne hatte, und dem Land, das als nächstes den Ratsvorsitz inne haben wird. Bei 17 Euro-Staaten ist die Wahrscheinlichkeit, dass Deutschland Mitglied der Trio ist, weniger als 20 Prozent. Die Wahrscheinlichkeit, dass außer Deutschland noch ein Mitglied des Trios klagen will, ist verschwindend gering. Genau wie der Stabilitäts- und Wachstumspakt wird auch der Fiskalpakt weder zu Verurteilungen noch zu Sanktionen führen.

4. Erkauft durch Einknicken bei der Finanztransaktionsteuer

Der Fiskalpakt ist also wertlos. Gleichwohl haben wir seine Zustimmung bei der Opposition erkauft mit einem Ja zur Finanztransaktionsteuer. Die Presse kommentiert dies mit „die FDP gibt ihren Widerstand auf“.

5. Einführung von Zinssozialismus in Deutschland

Den Ländern kaufen wir die Zustimmung ab, indem wir Eurobonds für Bund und Länder einführen. Wir nennen das „Intelligentes Schuldenmanagement“. Letztendlich handelt es sich um Zinssozialismus. Die dringend notwendige Reform des Länderfinanzausgleichs mit einer höheren Eigenverantwortung der Länder für haushaltspolitisches Versagen rückt so in weite Ferne.

6. Übernahme der Bußen bei Verstößen

Die Strafen für Verstöße gegen den Fiskalpakt trägt im Außenverhältnis der Bund. Die Sozialisierung der Vertragsstrafen reißt erneut Haftung und Verantwortung auseinander. Stattdessen schaffen wir eine perverse Anreizsituation, indem wir das Schuldenmachen der Länder mittels Jumbo-Bonds subventionieren, während der Bund die Kosten von Verstößen gegen die Verschuldungsregeln übernimmt.

Freundliche Grüße
Frank Schäffler 

Fußnoten:

¹ Art. 3 ESMV:

"Zweck des ESM ist es, Finanzmittel zu mobilisieren und ESM-Mitgliedern, die schwerwiegende Finanzierungsprobleme haben oder denen solche Probleme drohen, unter strikten, dem gewählten Finanzhilfeinstrument angemessenen Auflagen eine Stabilitätshilfe bereitzustellen, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist. Zu diesem Zweck ist der ESM berechtigt, Mittel aufzunehmen, indem er Finanzinstrumente begibt oder mit ESM-Mitgliedern, Finanzinstituten oder sonstigen Dritten finanzielle oder sonstige Vereinbarungen oder Übereinkünfte schließt."

² Artikel 136 AVEU: 

"(1) Im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion erlässt der Rat für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, Maßnahmen nach den einschlägigen Bestimmungen der Verträge und dem entsprechenden Verfahren unter den in den Artikeln 121 und 126 genannten Verfahren, mit Ausnahme des in Artikel 126 Absatz 14 genannten Verfahrens, um 
a) die Koordinierung und Überwachung ihrer Haushaltsdisziplin zu verstärken,
b) für diese Staaten Grundzüge der Wirtschaftspolitik auszuarbeiten, wobei darauf zu achten ist, dass diese mit den für die gesamte Union angenommenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar sind, und ihre Einhaltung zu überwachen.
(2) Bei den in Absatz 1 genannten Maßnahmen sind nur die Mitglieder des Rates stimmberechtigt, die die Mitgliedstaaten vertreten, deren Währung der Euro ist. Die qualifizierte Mehrheit dieser Mitglieder bestimmt sich nach Artikel 238 Absatz 3 Buchstabe a."

³ Artikel 125 AVEU: 

"(1) Die Union haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrich­tungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mitgliedstaaten und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; dies gilt unbeschadet  der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens. Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Ver­bindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder ande­ren öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffent­licher Unternehmen eines anderen Mitgliedstaats und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; dies gilt unbeschadet der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens.

(2) Der Rat kann erforderlichenfalls auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die Definitionen für die Anwendung der in den Artikeln 123 und 124 sowie in diesem Artikel vorgesehenen Verbote näher bestimmen."

(Eingestellt vor Reaktion für Frank Schäffler)