Eurobonds: Vorschläge der EU-Kommission "zum Scheitern verurteilt" - Eurobonds sind Schulden-Bonds - CEP

Das Centrum für Europäische Politik (CEP) hat das "Grünbuch Eurobonds" der EU-Kommission analysiert:  Darin stellt die EU-Kommission drei Optionen zur Umsetzung von Eurobonds vor und diskutiert die damit verbunden Vor- und Nachteile. Als Vorteile werden insbesondere eine Entschärfung der gegenwärtigen Schuldenkrise, eine Stabilisierung des Bankensystems und die Erhöhung der Liquidität des Marktes für Staatsanleihen genannt. Als Nachteil nennt sie die sinkenden Anreize zur Haushaltsdisziplin. So können sich Mitgliedstaaten auf Kosten der Haushaltsdisziplin anderer Mitgliedstaaten verschulden, ohne dass sich dies auf ihre Finanzierungskosten auswirkt.

Die Analyse des Centrum für Europäische Politik (CEP)  kommt zu folgender Einschätzung:

Der Kommissionsvorschlag, die niedrigeren Anreize zur Haushaltsdisziplin durch eine strengere Überwachung der nationalen Haushalte auszugleichen, ist zum Scheitern verurteilt. Die Erfahrungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt haben deutlich gezeigt, dass die Disziplinierungsfunktion des Marktes unverzichtbar ist. Eine der vorgeschlagenen Optionen zur Umsetzung von Eurobonds verletzt zudem die durch die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes geschützte Budgetverantwortung des Bundestages.

Grünbuch Eurobonds
Eine CEP-Analyse von Dr. Matthias Kullas und Iris Hohmann
23.01.2012, Centrum für Europäische Politik (CEP)

http://www.cep.eu/analysen-zur-eu-politik/wirtschafts-und-stabilitaetspo...

Via Statusmeldung "Eurobonds sind Schulden-Bonds!" v. 15.02.2012
https://twitter.com/#!/CEP_EU/statuses/169753804273754112

Grünbuch
über die Durchführbarkeit der Einführung von Stabilitätsanleihen
Europäische Kommission, 23.11.2011, KOM(2011) 818 endgültig
[PDF] http://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/Kurzanalysen/Eurobonds/KOM_2011-...

CEP-Analyse "Grünbuch Eurobonds"
von Dr. Matthias Kullas und Iris Hohmann, 23.01.2012, CEP
[PDF] http://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/Kurzanalysen/Eurobonds/KA_Gruenb...

[...]

Die drei Optionen:

Option 1:  Vollständiger  Ersatz  nationaler  Staatsanleihen  durch  Eurobonds  mit  gesamtschuldneri-
scher Garantie
Option 2:  Teilweiser  Ersatz  nationaler  Staatsanleihen  durch  Eurobonds  mit  gesamtschuldnerischer
Garantie („Blue-Red-Ansatz“)
Option 3:  Teilweiser  Ersatz  nationaler  Staatsanleihen  durch  Eurobonds  mit  teilschuldnerischer  Garantie

[...]

Bewertung durch das CEP
Ökonomische Folgenabschätzung
Ordnungspolitische Beurteilung

Eurobonds lösen unstreitig Moral-Hazard-Probleme aus. Diese können jedoch, entgegen der Hoffnung der Kommission, nicht durch politische Verfahren verhindert werden. Die Disziplinierungsfunktion des Marktes ist unverzichtbar. Denn bei politischen Verfahren, wie der vorgeschlagenen verstärkten Überwachung der Haushaltsdisziplin und makroökonomischer Ungleichgewichte, lassen sich Sanktionen durch Ausnahmen oder politische Tauschgeschäfte umgehen oder zumindest verzögern. Die Erfahrungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt haben dies deutlich gezeigt.
Zudem kann ein Mitgliedstaat, der von Sanktionen bedroht ist, seinerseits damit drohen, die Zins- oder Tilgungszahlungen für Eurobonds einzustellen. Zwar sollen Eingriffsermächtigungen in die nationalen Haushalte solche Drohungen verhindern. Es ist jedoch zweifelhaft, ob die ermächtigte Institution tatsächlich bereit und in der Lage ist, dieses Recht ohne Rücksicht auf innenpolitische Auswirkungen durchzusetzen.
Bonitätsgerechte Ausgleichszahlungen zwischen Mitgliedstaaten mit einer geringen und solchen mit einer hohen Bonität werden sich nicht durchsetzen lassen. Wenn ein Mitgliedstaat ausreichend hoch verschuldet und die Drohung, den Schuldendienst für Eurobonds einzustellen, mithin ausreichend glaubwürdig ist, werden die Ausgleichszahlungen umgehend ausgesetzt. Geht man zudem davon aus, dass die Investoren das Ausfallrisiko richtig einschätzen, müssten Ausgleichszahlungen den gegenwärtigen Zinsdifferenzen entsprechen. Hochzins-Mitgliedstaaten ist damit nicht geholfen. Daher werden bereits bei der Einführung von Eurobonds zu geringe Ausgleichszahlungen vereinbart. Aussetzung und zu geringe Bemessung von Ausgleichszahlungen bedeuten die Einführung einer Transferunion durch die Hintertür. Da der Druck des Marktes nachlässt und Moral Hazard nicht vermieden werden kann, wird die Reformbereitschaft in vielen Mitgliedstaaten erlahmen. Bereits bei der Einführung des Euros haben die südlichen Mitgliedstaaten ein Jahrzehnt von niedrigen Zinsen profitiert. Der dadurch entstandene fiskalische Spielraum wurde jedoch nicht für den Schuldenabbau verwendet. Vielmehr haben die niedrigen Zinsen dazu geführt, dass Verschuldung billiger geworden ist. Der ökonomischen Ratio folgend, haben sich die Staaten stärker verschuldet. Auch im Fall von Eurobonds ist zu erwarten, dass Zinsgewinne konsumiert und notwendige Reformen nicht angegangen werden. Gerade in Krisenzeiten können Regierungen realwirtschaftliche und fiskalische Reformen durchsetzen, die in normalen Zeiten kaum möglich sind. Bereits die Diskussion über Eurobonds erschwert die Durchsetzung solcher Reformen und mithin eine Lösung der Schuldenkrise. Viele Mitgliedstaaten müssen nun Reformen nachholen, die sie vor und nach der Einführung des Euros versäumt haben. Diesen Reformdruck durch Eurobonds zu senken, bedeutet, dass der Euroraum weiterhin an makroökonomischen Ungleichgewichten und mangelnder Haushaltsdisziplin leiden wird. Die von der Kommission erwartete Eindämmung der Krise wird bestenfalls kurzfristig erreicht. Langfristig nehmen die Schwierigkeiten zu. Die Stabilisierung des Bankensystems kann effizienter erreicht werden, wenn Banken Anreize gesetzt werden, stärker zu diversifizieren. Hierzu ist es zum einen notwendig, dass für Staatsanleihen risikoadäquates Eigenkapital zu hinterlegen ist. Zum anderen muss die Too-big-to-fail-Problematik gelöst werden. Die positiven Effekte einer steigenden Liquidität stehen in keinem Verhältnis zu den steigenden Zinskosten und den Gefahren durch Moral Hazard.  [...]

Juristische Bewertung
Kompetenz

Die EU-Verträge enthalten keine ausdrückliche Kompetenzgrundlage für die Einführung von Eurobonds. Deshalb kommt nur die sog. „Flexibilitätsklausel“ (Art. 352 AEUV) in Betracht. Danach ist ein Tätigwerden der EU möglich, wenn dies erforderlich ist, um die Ziele der EU-Verträge zu verwirklichen. Allerdings können Eurobonds mit gesamtschuldnerischer Garantie auch nicht auf die Flexibilitätsklausel gestützt werden, da sie dem Bail-out-Verbot (Art. 125 AEUV) widersprechen. Denn die Mitgliedstaaten haften bei der gesamtschuldnerischen Garantie auch für die Anteile der anderen Mitgliedstaaten. Für Eurobonds mit teilschuldnerischer Garantie kann Art. 352 AEUV als Kompetenzgrundlage dienen, da jeder Mitgliedstaat nur für seinen Anteil haftet und daher kein Verstoß gegen das Bail-out-Verbot vorliegt.

Vereinbarkeit mit EU-Recht
Eurobonds mit gesamtschuldnerischer Garantie verstoßen gegen das Bail-out-Verbot (Art. 125 AEUV), wie auch die Kommission einräumt (S. 13). Zur Einführung von Option 1 oder 2 ist daher eine Vertragsänderung zwingend erforderlich. Dagegen ist Option 3 aufgrund der teilschuldnerischen Garantie mit dem Bailout-Verbot vereinbar.

Vereinbarkeit mit deutschem Recht
Eurobonds mit gesamtschuldnerischer Garantie nach Option 1 sind nicht mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar, was offenbar auch die Kommission so sieht (S. 13 f., Fn. 14): Die Grundentscheidungen über Einnahmen und Ausgaben sind grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (vgl. BVerfG „Lissabon“, Rs. 2 BvE 2/08 u. a., Tz. 252, BVerfG „Euro-Rettung“, Rs. 2 BvR 987/10 u. a., Tz. 122). Der Bundestag darf „seine Budgetverantwortung nicht durch unbestimmte haushaltspolitische Ermächtigungen“ abgeben (BVerfG „Euro-Rettung“, Rs. 2 BvR 987/10 u. a., Tz. 125). Unzulässig ist die Begründung dauerhafter Mechanismen, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind (vgl. BVerfG „Euro- Rettung“, Rs. 2 BvR 987/10 u. a., Tz. 128). Deutschland darf sich keinem nicht mehr steuerbaren Automatismus einer Haftungsgemeinschaft unterwerfen (vgl. BVerfG „Euro-Rettung“, Rs. 2 BvR 987/10 u. a., Tz. 137).

[...] Die Haftungsfolgen von Option 1 sind aufgrund der ungewissen Anzahl und des Umfangs der Zahlungsausfälle weder steuerbar noch absehbar. Der Bundestag verliert seinen Einfluss auf die Budgetverantwortung. Die Budgetverantwortung ist Teil des Demokratieprinzips, das durch die Ewigkeitsgarantie (Art. 79 Abs. 3 GG) vor Änderungen geschützt wird. Eurobonds nach Option 1 können daher nicht durch eine Grundgesetzänderung verfassungsfest gemacht werden, sondern allenfalls durch eine neue Verfassung (Art. 146 GG). Bei Option 2 bestehen Bedenken bezüglich einer Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz. Die Folgen der Haftung sind aufgrund der Obergrenze zwar kalkulierbarer. Jedoch wird auch hier ein dauerhafter Mechanismus begründet, der auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinausläuft. Bei Eurobonds nach Option 3 bleibt die Budgetverantwortung beim Bundestag. Aufgrund der teilschuldnerischen Garantie sind die Haftungsfolgen erkennbar und es liegt kein Verstoß gegen das Grundgesetz vor. [...]

Autoren: Dr. Matthias Kullas und Iris Hohmann,
CEP - Centrum für Europäische Politik
"Grünbuch Eurobonds"

[PDF] http://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/Kurzanalysen/Eurobonds/KA_Gruenb...